核心提示：控制性详细规划关系城市总体规划的具体落实，其中所隐藏的巨大利益，让一些房地产商蠢蠢欲动。近年来，规划系统已成为腐败现象易发多发领域。北京市规划委员会通过梳理控规调整程序，找出了会商会办、中心城控规动态维护工作会、公众参与这三大风险点作为监察点，并将其与北京市监察局行政监察系统平台对接，实现了对控规中廉政风险的有效防控。

8月30日下午，来自北京市规划委员会、发展改革委员会、国土局、交通委员会、环保局，以及清华规划院、中国规划院、北京市规划院等30多家单位的代表和专家将北京市规划委员会303会议室挤得水泄不通。第77次北京中心城控规动态维护工作会正在召开。这次会议要讨论15个项目的规划调整，既有保障房项目及驻京中央企业、驻京部队的办公用房项目，也有工业用地项目。

会上，某代表提出，希望其招待服务及公寓项目的容积率能突破北京市标准。与会代表及专家经过讨论驳回了这一申请：“容积率是土地使用强度指标，涉及空间环境资源和公共安全等，容积率标准是‘高压线’，不管什么项目，不管有什么理由，这条红线不能突破。”

北京市监察局和北京市规划委监察处的代表全程监督了所有项目的审议过程：“这个会议只是我们防控控规调整廉政风险的一个监察点，更全面的监督要靠电子规划管理监察系统。北京中心城控规调整的所有行政事项都已经实现了监察的信息化。”

锁定三大廉政风险点

北京市纪委委员、市规划委党组书记王英杰说：“城市规划既处在城市建设的前沿，也处在反腐倡廉建设的前沿，必须高度重视控规调整中的廉政风险防控工作。”

控规，是“控制性详细规划”的简称。决定一个城市未来面貌的是城市总体规划，而控规就是对城市总体规划的具体落实。

近年来，规划系统已经成为腐败现象易发多发领域。2008年，重庆规划系统受贿窝案宣判，包括重庆市规划局原局长等在内的3名厅级官员获刑。昆明、海口等地也都发生过规划系统腐败窝案，这些案件大多与滥用控规调整权力、违规改变房地产容积率及用地性质有关。

2009年，中央开展工程建设领域突出问题专项治理工作，控规调整被列为重点治理的五大突出问题之一。2010年，住房和城乡建设部对查处的控规腐败典型案例进行分析后指出，擅自修改控规主要集中在改变土地使用性质和提高容积率这两个方面。

用地性质指标直接关系到土地的用途，更关系到土地使用的利润空间。比如开发商手中握有一块绿化用地，可能不值一文，但如果能将其调整为住宅用地或商业用地，就可能获得几亿甚至几十亿的利润。

容积率指标的微小提高，更是可以大大增加房地产开发商的收入和利润。以一块占地2万平方米的土地来计算，假设容积率是3，意味着可建6万平方米；而如果把容积率提高到3.5，则可建7万平方米。在北京，如果以每平方米2.5万元的价格出售，房地产开发商额外获取的利润是相当可观的。

“将控规调整廉政风险防控作为规划管理监察系统的关键，可使整个监督的关口前移。”据北京市规划委主任黄艳介绍，北京市规划委在2007年建立了北京中心城控规“动态维护”工作机制，将控规编制与控规管理紧密结合起来。2011年始，北京市又逐步探索建立规划管理监察系统，形成了《中心城控规动态维护风险防控精细化流程》，梳理了控规调整程序，找出了会商会办、中心城控规动态维护工作会、公众参与这三大风险点作为监察点，并将其与北京市监察局行政监察系统平台对接。

“这三个监察点强调的都是集体决策：会商会办强调的是规划调整至少要由两个以上经办人或处室参与办理，工作会要求确保北京市相关市直部门参与决策，公众参与强调的是保障利益相关单位和个人参与决策。这样就能多层面、多维度限制行政裁量权的滥用，防止个人说了算。”黄艳说。

“这些监察点盯住的是规划系统权力运行的核心，也就是规划系统最容易滋生腐败的地方。”北京市纪委驻规划委纪检组负责人剖析，以会商会办为例，对这一风险点的管控，盯住的是干部个人利用建设单位调整规划的需求，通过权钱交易，满足建设单位提高容积率等不合理要求，损害社会公共利益的情况。

“这其中，就细分出了可能出现的现场踏勘不认真、对项目情况了解不清楚以致影响研究和论证结果，以及未按规定程序、标准和要求组织研究论证，故意遗漏论证环节，导致论证结果不客观、不公平等滥用权力的现象。”该负责人说。

程序确保公开、公平、公正

“对项目规划预留的养老院面积，市民政局有没有意见？”第77次北京中心城控规动态维护工作会上，在审议某保障性住房项目时，会议主持人请参会的民政局代表发表意见。

“该项目用地原本是油脂加工厂，土地有没有被污染？环评结果如何？”市环保部门的代表提问。

交通部门代表提出：“规划中的路网仍需进一步优化，这么大规模的住宅项目对公共交通配套的要求较高，而且必须考虑附近的南苑机场对规划高度的限制。”

教育部门的代表则提出，规划中的学校等配套设施不足……

各审查单位代表的提问针对性十足。

“所有项目的流程都一样，如西城区、丰台区等几个区政府的保障房项目就面临时间紧、任务重的压力，都要求今年必须开工，但是该走的程序必须保证。”会议主持人说。

2010年12月1日，住房和城乡建设部发布实施《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》，北京市规划委与北京市监察局共同出台制度，通过部门联审、专家评议、公众参与和行政监察贯穿始终的方式，将修改控规的程序具体细化为申请、受理、论证、审查、公示、上报、办理、评估八大环节，由纪检监察机关定期进行监督检查，对权力进行严密的程序性制约。

为避免权力过分集中，北京市规划委规定，在区县政府、土地使用权人、土地整理储备中心提出调整容积率书面申请、提交拟调整的规划设计方案后，不是一个部门说了算，而要由控规组织编制处室和规划实施管理处室通过会商、会办，对容积率调整的可行性进行研究，通过各处室之间的制约确保权力廉洁运行。

“规划编制中必然会存在不可预料的问题，或者虽然预料到但当前无法解决的问题，这就需要在规划实施过程中根据城市经济社会发展需求和城市建设的实际逐步解决。而规划编制中确定的一些刚性要求，也只有在解决各种矛盾和各类问题的过程中，予以坚持和维护。”黄艳说，“因此，在控规调整中，必须确保技术论证的独立开展。必要时，要由规划编制单位对人口、用地、建筑规模进行核算，对城市公共服务、公共安全、市政基础设施等进行专题论证。”

审查阶段实行部门联审。发改委、国土、建设、交通、环保、文物、绿化等部门进行联合审查，北京市规划委则从专家库中选择专家，对容积率调整的必要性和规划方案的合理性展开评议。调整后的规划将在北京市规划委的官方网站上公示30天，征求公众和规划地段内利害关系人的意见，有时还会组织现场公示、座谈或听证，保障公众合法权益。

“一些重要调整，规划委说了也不算，必须上报市政府，这个程序非常严格！”黄艳说，“非建设用地调整为建设用地，或容积率、建筑高度指标调整等，均应按照《城乡规划法》规定的程序，逐项上报市政府。”

“制度科技”确保监督不缺位

“规划工作业务流程复杂，监督难度大，唯有运用‘制度科技’的力量，建立健全监控严密、有效管用、配套齐全的风险管控制度和流程制约制度，才能从根本上预防腐败。”据黄艳介绍，近年来，北京市规划委大力推进内部分权机制建设，对普通的房地产开发项目，规划的编制（调整）、选址意见书的核发、建设用地规划许可证的核发、建设工程规划许可证的核发分别由3个或4个处室（分局）承办，整个办理流程至少要由3个部门、8名不同级别的工作人员办理、审核及签发。

“分为多阶段办理、交由多人把关，使得权力彼此制约、相互制衡，大大减小了职务犯罪的发生概率。”黄艳说。

充分发挥信息技术优势，用电子监察手段严格监督控规调整中的廉政风险，是北京市规划委的重要举措。去年11月，北京市规划管理电子监察平台试点运行。

该系统将控规调整业务审批的三大廉政风险易发环节——会商会办、中心城控规动态维护工作会、公众参与设定为风险监察点，实现了控规调整的电子化办公、可视化监控。

截至今年8月，北京市规划委已办理了170个项目的控规调整项目申请，并100%实现了电子监察。“目前我们已经实现了对三个监察点的实时在线监察。”北京市规划委详细规划处的工作人员告诉记者，业务系统每天会把业务数据传输给监察系统，自动分析处理业务数据，做业务处理。“规划监察系统会对正常业务及违规业务区别显示，会商会办、动态工作会、公众参与这三项中任何一项未按规定程序履行，系统就会分别给予标记，让监察人员一目了然。”他说。

“我们这个系统还与北京市监察局电子监察平台实现了无缝衔接。”北京市规划委的监察人员介绍，当规划管理监察系统接收到业务系统的新受理业务时，会在第一时间将项目信息（立案号、项目名称、申请单位、项目性质、登记处室）上报给北京市监察局的电子监察系统。“这就意味着，出现违规问题，不仅由北京市规划委内部完成监察流程，而且所有的违规信息也会实时传递给北京市监察局。我们对违规情况进行督办的信息，也会被实时上报给北京市。这对我们的监察工作也是监督。”(记者 孙崇鸽)