核心提示：腐败的发生与蔓延总是对应着一定的条件，预防腐败就要深入分析腐败的产生根源与发生条件，有针对性地提出应对策略，让行使公权力的人不想、不能也不敢腐败。内蒙古自治区乌海市运用制度创新加强源头治腐的实践再次验证了这一廉政策略。

内蒙古乌海：制度之笼管住人、钱、权

记者 贾亮   秦钰 郭宝兴

“两家公司有围标嫌疑！”

内蒙古自治区乌海市严格招投标管理制度，并辅以科技支撑，编织了一张防控招投标领域风险的铁网。今年4月，一批医疗器械通过该市公共资源交易中心招标。在严密的监督下，问题暴露出来——有两家公司的标书曾在同一台电脑上编辑过，且用过同一个IP地址。

最终，违规操作的两家公司被乌海市打入投标人“黑名单”。

没有规矩，不成方圆。近年来，乌海市注重追本溯源，从腐败问题易发多发的重点领域和关键环节入手，运用制度创新强化防治腐败工作，让清廉之风劲吹乌海。

用制度管人：多管齐下，让干部做成事不出事

2011年5月，一封实名举报信如一颗重磅炸弹，在乌海市炸开。

举报者提供书面材料，举报该市海勃湾区骆驼山煤矿原股东吴某、张某、谢某涉嫌向市、区两级煤炭行业监管部门领导及工作人员行贿。随即，乌海市纪委、监察局和市检察院联手出击，包括海勃湾区经济和信息化局原局长、区煤管局原局长在内的十几名人员受到党纪国法的严惩。

乌海因煤而建、因煤而兴，因煤牵出的腐败问题也不容忽视。“一个主要的原因是相关部门主管领导任职时间太长，容易形成个人的‘势力范围’或利益集团。因此，对煤管系统进行干部交流势在必行。”乌海市委常委、市委组织部部长关成章如是分析。

汲取案件教训。就在同一年，乌海对全市住建、煤管等系统的110名干部进行了轮岗交流，并加大重要部门、关键岗位干部交流力度，对负责人、财、物管理或手执审批权的干部实行任职满3年强制轮岗制度。

在干部管理中，选拔任用环节尤其关键。为此，乌海市从选好人、用好人出发，建立健全干部选拔任用公开机制，从根本上增强干部队伍免疫力，确保干部能做事、做成事、不出事。

市纪委负责人告诉记者：“大家的共识是‘能者上、平者让、庸者下’，选任干部的综合素质要得到群众认可，专业能力和水平要得到内行认可。”

增加干部选拔的透明度，乌海市近5年来面向社会公开选拔县处级领导干部46名。该市公共资源交易中心18名正科级及以下干部就是通过全市公开招考选拔，平均年龄32岁，均为大学本科及以上学历。

“以前觉得公共资源交易领域很神秘，而且确实有一些关于其中存在暗箱操作的传闻。”该中心副主任吴峰容透露，“我当时报考这里的岗位，就是想看看公共资源交易到底怎么运作。”这批公开选拔出来的干部正通过自己的努力，将公共资源交易“去神秘化”。用吴峰容的话说，只有公开选的人才更有希望公开做事。

与此同时，乌海市还严格人员编制管理，清理“混编混岗”现象，清查“吃空饷”人员，实现编随人走、人在编在、人退编销，既有效抑制了编制膨胀，又优化整合了现有人力资源。截至目前，全市已先后撤并相关机构55个，整合调配人员1300余人。

选好人、用好人，还要管好人。乌海市制定出台了以《乌海市领导干部经济责任审计暂行管理办法》、《乌海市管党政领导干部经济责任问责追究办法》为核心的一系列制度，严格追责问责。在2009年该市开展的矿产资源开发综合整治专项督查中，监管不力的16名县处级和乡科级干部被通报批评或免职。近两年来，乌海市共对32名干部进行了问责，其中县处级干部8名。

用制度管钱：统筹兼顾，让资金管理更加规范

今年4月，乌海市国库集中支付局正式成立，原本平日里难得一见的全市各委办局的会计们齐聚于此，做了同事。

“要想通过市财政局支付任何一笔未经过预算、超预算或不合乎预算规定用途的款项，可能性几乎为零。”市国库集中支付局负责人赵伟江介绍道，“单位申请支付均需填写《支付申请书》。申请书必须写明具体的项目、收款人、单位，而且要附上项目合同及相关文件复印件等材料。”

集中支付不仅减少了资金流动的中间环节，使部门资金管理起来更加透明和规范，而且有效防止了挤占、截留、挪用财政资金或私设“小金库”、“账外账”等问题的发生。截至目前，乌海市531户独立核算的行政事业单位（包括医院、学校等公益事业单位）、近1.4万名干部职工已全部纳入国库集中支付。除部分财政授权支付以外，所有财政资金都将通过国库单一账户进行集中支付，避免单位和部门直接接触现金。

“一些干部花自己的钱精打细算，可是用政府的钱却不客气，办任何事情都不计算成本。这就容易滋生腐败。”乌海市委书记侯凤岐指出，“必须推进成本核算，想办法在干部和钱款之间设立屏障。”

用制度管钱的理念同样被乌海市运用到政府投资项目的管理中。

近期，位于该市海南区公乌素镇的乌海市第二十二中学新建了3栋教学楼。然而对此，校长任保忠却不用怎么操心，因为在“代建制”的管理模式下，该项目是由市住建委和城市建设投资集团有限公司担任项目法人。

现在，乌海市绝大多数城市建设重点工程都由市城投公司担任项目法人，实行“政府使用单位代建单位”的管理模式，将投资、建设、管理和使用各个环节分离。“‘代建制’把项目分散在各个部门的风险点全部集中到了我们公司，监督的目标也由多家变成了一家。”市城投公司总经理孙增林半开玩笑地说，“现在是我们一家干活，无数双眼睛盯着，压力大啊！”

在公共服务领域，该市则推出“外包”模式，将原本由政府部门直接承担或通过事业单位承担的公共服务事项，交给“第三方”完成，将相关部门从事无巨细、大包大揽的“全能管家”角色中解放出来。

这一举措在乌海市受到好评，当地多个部门领导都表示，“外包”后虽然账面资金节约有限，但实际上节省了不少潜在成本，而且也可以杜绝政府部门从公共服务中谋取利益的可能。

乌海市还开发建设了公务卡结算信息管理系统，将预算单位全部纳入系统管理，明确规定预算单位差旅费、招待费和会议费等公务支出凡具备刷卡条件的，一律使用公务卡消费。这不仅改变了以往对公务支出使用范围和路径缺乏监控的状况，实现了“雁过留声”、消费留痕，还加强了对公务消费行为合规性、真实性的监督管理，对打造“阳光财政”和“廉洁政府”具有积极作用。

用制度管权：全面防控，发挥“制度科技”的作用

简政放权就是“自我革命”。对这句话，乌海市相关领导在筹建政务服务中心的过程中体会颇深。

“有的单位在清理审批事项上讨价还价，还有的在是否进驻政务服务中心上犹豫不决……清理权力容易触及部门利益，就像拿刀割肉。”侯凤岐对当时工作面临的阻力和压力记忆犹新，“但是这项工作绝对没有任何讨价还价的余地！”

最终，部门及相关事项统一进驻，乌海市政务服务中心开始对37个市直部门的322项行政许可、非行政许可审批事项及行政服务事项进行集中办理。普通件的办理时限压缩为20个工作日，要件办理时间减少到6个工作日。

“不要小看压缩的办理时间。”市政务服务中心主任王林飞说，“审批时限弹性越大，流程设置越复杂、越神秘，就越容易发生‘吃拿卡要’事件。”

对乌海这样一座资源型城市来说，用制度管住权力尤为重要。

2009年，乌海市率先在内蒙古自治区成立公共资源交易中心，实行决策、执行、监管“三分离”的工作机制：在决策上，成立公共资源交易管理工作委员会，领导全市公共资源交易工作，决策重大交易事项；在执行上，由公共资源交易中心推动各类交易活动有序进行；在监督上，由纪检监察机关和项目涉及行业主管部门组成综合监管体系，在不介入市场操作的前提下开展监管。

乌海市公共资源交易中心主任姜春涛给记者举了一个例子。

“以前市里医疗器械采购存在暗箱操作。现在不同了，一台器械该不该买，除了医院提出申请，委员会还会多方调研，全面对比品牌、性能和价格等。”姜春涛表示，“‘三分离’就是要让管事的不办事、办事的不管事、监督的有事干，最终实现所有环节都不出事。”

该市公共资源交易中心在完善相关制度的同时，还全面推行电子化招投标，通过电脑随机选取评委、语音通知、电子远程监控、通信设备屏蔽等多种方式，实现开标评标过程的实时监督，最大限度减少人为因素干扰。

“制度科技”充分延伸了对公共资源交易过程监督的范围。在此基础上，该中心进一步建立健全远程电子监控和现场实际监督相结合的管理机制，加强对中标企业的标后管理，防止随意变更工程设计、虚报工程量等，同时建立中标企业考核和“黑名单”制度，对存在严重违法违规问题的企业一律清理出市场。

截至目前，该中心已完成各类交易事项1423项，总交易额134.02亿元，节约资金12.3亿元。